“有名”轉向“有實”,河湖長制面臨的現實挑戰與法律對策
更新日期:2020-04-07 信息來源:岳陽市水利局官網 游覽:11 次

伴隨著2018年年底河湖長制全面建成,河湖長制推行工作進入了新階段,重要內涵是推動河湖長制從“有名”到“有實”轉變。這個階段對增強河湖長制實效性及長效機制的理論研究需求更加強烈,特別是如何在法律框架下解決河湖長制的內在制度完善和外部制度運行需求十分迫切且意義重大。

 

河湖長制從“有名”向“有實”轉變的現實挑戰

從制度發展階段看,當前河湖長制已經從管護主體、管護對象和管護手段3個方面實現了基本建制。制度生命力在于有效運行。自2018年以來,水利部開展了多次河湖長制督導檢查和明查暗訪工作,發現諸多需要完善的問題,特別是一些河湖長期積累性問題和多方治理主體之間不協調問題。中央環保督察組“回頭看”仍然發現部分地區存在整改工作推進不力、河湖長制形同虛設等現象。

1.制度設計形式方面有待完善

河湖長制制度屬性本質是問責機制的一種,與生態環境責任追究黨政同責在理念上一致,是對已有生態環境問責制度與“一票否決制”的進一步延伸與細化。在制度設計形式方面,河湖長制取得實效的關鍵保障在于黨政一把手在河湖管理中的實際參與和干預,制度的推行和實際效果并非依賴于法律規范的約束,而是依賴于一個地方的黨政領導人對生態環境治理與保護的重視程度。換言之,河湖長制的制度內生動力來自于中央政策的引導,在實踐中河長湖長存在較大的行政自主權。這種安排可以發揮行政力量在河湖管理中的最大影響,將河湖管理和治理的任務壓在黨政一把手身上,短期內可以發揮成效。河長的任期是短暫的,但河流治理和保護是長期工作。一屆河長任職期滿后,如何與下一任河長保持河流治理政策的連貫性,是未來河湖長制深入推行必然要面對的現實問題。因此,受制于政策的變動性和時效性,河湖長制的制度強制力和生命力難以獲得可持續保障,在全面建制之后,亟待提升河湖長制“從政策向法規”的轉換進程。

2.制度運行載體方面有待夯實

河湖長制并未在現有機構體系上增設新機構,河湖長辦是由多部門合作、多單位混編的新型機構,因而并未增加行政負擔,這是河湖長制的另一制度優勢。隨著河湖長制的推進,這種模式的弊端日益凸顯,在一定程度上使得河湖治理工作開展受到掣肘。一方面根據督導檢查發現,河長辦的工作人員多為其他部門抽調而來,受人員編制制約,各級河長辦中兼職人員占較多數,這一情況在基層河長辦最為嚴重。而基層河長辦作為河湖長制實施的重要末端環節,人員組成結構在很大程度上對工作效能造成影響。另一方面各地黨政主要負責同志主動將河湖“老大難”問題作為自己的責任田,既掛帥又出征,帶動各級河長履行巡河、管河、護河、治河職責。黨政一把手本身負責的任務和工作眾多,在原有較為繁重的工作基礎上兼顧河湖管理重任,還需要設置一系列的保障、監督和考核制度。

河湖長制從“有名”向“有實”轉變的法律訴求

河湖長制自全面推行以來在全國各地均取得令人矚目的效果,但存在政策推動多于法律推動的現象。伴隨著河湖長制的實施,強化法律剛性約束的訴求與日俱增。

1.完善法律規范體系的訴求

河湖問題具有長期性、累積性。雖然全面推行河湖長制取得重要階段性成果,但河湖管理保護中還存在不少薄弱環節,河湖生態環境總體上尚未發生根本改觀,有了河長只是萬里長征第一步,讓河湖長制充分發揮作用,切實維護河湖健康還需要付出更加艱辛的努力。“水多”“水少”“水臟”“水渾”等新老水問題并存,亂占、亂采、亂堆、亂建等河湖管理保護挑戰依然存在,治理和保護好河流湖泊空間及其水域岸線,以及維系河流良好水環境和水生態尚有較遠的路要走。

具體而言,在法律制度建設方面,國家層面僅有2017年新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第五條較為宏觀地規定了“在省、市、縣、鄉建立河湖長制”,對河湖長制作出原則性規定,缺乏其他明確的法律、法規作出更為細致的規定。

就地方層面而言,地方關于河湖治理的立法相對滯后,全國各地的河湖長制度大多由各地黨委、政府印發相關規范性文件的方式進行規制。通過地方立法的形式對河湖長制予以確認的省份尚屬于少數,其中僅浙江、海南、江西通過專門立法的形式對河湖長制予以確認,出臺了《浙江省河長制規定》《海南省河長制湖長制規定》《江西省實施河長制湖長制條例》,其余省份大多按照《關于全面推行河長制的意見》編制本行政區域的實施方案或行動計劃執行,對河湖長制的責任清單、考核問責機制等關鍵環節缺乏具體的約束性規范設置。

2.強化責任追究機制鏈條的訴求

河湖長制的核心是責任制,考核問責是壓實責任的關鍵一招。在推進河湖長制長效化過程中,考核問責機制的完善應當作為需重新審視的問題之一。河湖長制豐富了“黨政同責、一崗雙責”的治水內涵。2015年8月,中央層面正式出臺《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等法規文件,提出了要針對生態環境方面實行“黨政同責”,明確了針對領導干部損害環境要終身追究責任。盡管《中華人民共和國水污染防治法》第五條中有河湖長制相關規定,但在法律責任一章中無法找到相應的法律責任。而對于河湖長制的考核制度,也只在《關于全面推行河長制的意見》中作了指導性規定,即僅規定將考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據,對于具體操作中責任量化、評估標準等未作細化要求。從目前實踐來看,考核制度是當前河湖長制體系構建中十分薄弱的環節。由于缺乏明確的問責法律依據,有關問責的相關規定過于籠統,無法準確界定河長湖長的責任。在考核機制、主體、考核結果的運用等方面存在諸多待完善的空間。以《浙江省河長制規定》第十六條和第十七條為例,對不履行河長職責的河長和實施河湖長制管理的相對人,其責任規定都是“給予通報批評,造成嚴重后果的,根據情節輕重,依法給予相應處分”。而依據《中華人民共和國公務員法》規定,行政處分包括:警告、記過、記大過、降級、撤職和開除,因此,通報批評并不屬于行政處分的范疇,并非法律意義上的行政責任。

3.深化與水資源管理體制融合的訴求

《中華人民共和國水法》中規定對水資源實行流域管理與區域管理結合的管理體制,水資源管理逐步形成從分散管理到集中管理的局面。本質上講,河湖長制體現了水資源集中管理的模式和思路,河湖長制本身強調的是屬地責任,行政首長負責制實質上強化了區域管理。河湖長制的制度優勢集中表現在黨政一把手能夠充分協調和整合原來由多個部門管理的資源,破解水資源管理與保護按行政區域劃分的限制,有針對性地實現統一管理,并有效緩解政府相關職能部門之間的利益之爭,從而在短時間內讓流域生態環境得到改善,提高行政管理效率。但河湖長制是在未改變流域管理與區域管理相結合的體制模式下帶有緩沖色彩的制度設計。河湖的自然整體性與行政區域社會性的分割,缺乏協調監督機制將影響河湖長制制度優勢的發揮,勢必導致難以按照不同區域職責分工、密切配合,實現上下游、左右岸的協調聯動,難以形成共同推進河湖管理保護工作局面。河湖長制形成區域管理的強化與原有管理體制之間如何協調,特別是各省(自治區、直轄市)河長與流域管理機構之間的關系如何理順,事權關系如何界定等,必將成為今后運行過程中不得不面對的問題,是否會導致規則變遷或者觸及體制層面的變化是未來需要考慮的重點課題。就現有河湖長制的制度設計和地方性法規的效力范圍而言,幾乎所有的河湖長制相關法規都是針對本行政區域的流域問題進行規范,在適用范圍上缺乏流域的系統性和整體性思考,行政區域的碎片化管理仍然會限制河湖長制協同效應的發揮。上下游、左右岸之間的利益協調,在實際實施中往往因缺乏有效的法律和政策工具支撐而無法實現。

河湖長制長效實施的法律支撐對策

河湖長制真正實現“有實”,本質上強調的是河湖長制長效機制的建立,以期實現制度的長久生命力。實現河湖長制的長效運行,需要從立法體系、法律法規聯動修改以及法律保障機制的建構角度加以完善。通過立法把河湖長制好的經驗、做法、政策以法律制度的形式固定下來,將河湖長制的管理與實施納入法制化軌道,針對河湖長制的內生制度困境,構建依法追究責任、流域管理與河湖長制深度融合的法律保障機制。

1.完善與細化河湖長制相關法律法規體系

立法是促使河湖長制這一創新的制度形態得以常態化的確立方式,從而減少制度運行的權威依賴性。河湖長制演進過程可以概括為由非制度化到制度化,由政策層面的制度化到法律層面的制度化。河湖長制正式寫入《中華人民共和國水污染防治法》,為河湖長制工作提供法律依據與支撐,僅是有法可依的初始階段,在具體操作方面的規定仍需要進一步完善與細化。河湖長制覆蓋水資源保護、水域岸線管理保護、水污染防治、水環境治理和水生態修復等領域,借助新時期《中華人民共和國水法》等法律法規的修改契機,將河湖長制的管理與保護目標、任務、法律責任等內容列入《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國河道管理條例》等涉河、涉水法律法規中,增強河湖長制的法律約束力,建立河湖長制更全面的法制保障。地方層面,針對實踐中亟待法律保障的薄弱環節,在遵循上位法規定的基礎上,根據國家規定并結合本地特殊問題與需求,因地制宜,結合地方實踐中總結出的成功管水治水經驗,適時將當地行之有效的政策性文件上升為地方性法規。以地方性法規形式予以明確,并細化河湖長制涉及有關體制機制的規定。通過規范法治程序落實河湖長制,進而避免政策的隨意性與結果的不確定性。通過不斷健全生態環境保護方面的相關制度,推動形成人與自然和諧發展的新格局。

2.優化生態環境責任追究機制

河湖長制作為一項河湖管理與保護的行政管理制度,法律責任的科學設定和依法追究不可或缺。針對現有問責考核機制缺乏針對性、黨內政策屬性偏濃的特點,河湖長制中涉及黨政同責的制度設計,不宜在河湖長制立法中進行規定,而應當由黨內法規進行規定。而對于河湖長制中涉及行政事務等國家事務的制度設計,應當通過河湖長制立法作出規定。對于兼具黨內事務和國家事務特征的制度設計,比如黨政機關負責人擔任河長、黨政一體問責等,可以在河湖長制立法中作出概括性和原則性的指引式規定,更為具體的可由黨政機關以聯合發文的形式加以規定,實現《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等黨內法規,與《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國公務員法》等國家法律銜接。

3.流域管理與河湖長制深度融合

河湖長制對于整合地方政府各部門力量、強化區域管理,實現跨部門聯防聯控發揮重要作用。但由于河湖管理保護是一項復雜的系統工程,涉及上下游、左右岸、不同行政區域,河湖長制的長效生命力需要從流域全局審視,統籌決策、協調推進。特別是在跨省河湖的河湖長制實施層面,存在較突出的跨區域協同推進難題,需要站在流域全局高度,充分發揮流域管理與區域管理相結合的管理體制優勢,避免不同省級行政區域各自為政、以鄰為壑。《貫徹落實〈關于全面推行河長制的意見〉實施方案》中明確提出流域管理機構要充分發揮協調、指導、監督、監測等作用,為流域機構開展工作指明了方向、明確了職責。從強化流域統籌協調、加強業務和技術指導、嚴格監督管理、強化流域監測監控等4個方面,統籌研究和解決流域跨省河湖管理保護中的重大問題,是充分發揮好流域機構職能的必然要求。在現行五級河湖長制體系基礎上,實現區域管理與流域管理的深度融合,需要充分發揮流域管理機構的職能。流域管理機構應當充分利用流域統一管理優勢,立足流域工作實際,協調各方,推動建立流域內相關省際地方河長聯席會議制度。從維護流域整體性和統一性角度出發,側重于河湖治理的指導、協調和監督,承擔監督責任,統籌建立跨省河湖的跨行政區域協同保護機制。在法律法規體系和國務院授權范圍內,重點彌補河湖長制在跨省流域治理中的空缺。形成以流域管理為主導、屬地管理為輔助的流域綜合管理體制,實現全流域綜合管理,在流域統一管理基礎上細化河湖長制的屬地管理責任。

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